新加坡是如何实现“居者有其屋”的?

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房地产是周期之母,事关国计民生。住房制度则是一国之重器。有因必有果,有什么样的政策和制度,就有什么样的房地产市场运行结果,住房制度是深植于一国房地产市场的基因密码。

当前我国房地产市场存在的问题,很大程度上跟我国基本住房制度有关,而促进市场平稳健康发展,则根本上取决于住房制度改革和长效机制建设。我们经过近半年的研究策划,试图采用广泛的国际视野、丰富的历史资料、扎实的数据逻辑,系统客观分析代表性经济体的住房制度和运行逻辑,包括德国、美国、日本、新加坡、英国等。本期以创造高住房自有率奇迹的新加坡为例,探究“居者有其屋”的成功之路。

新加坡是“居者有其屋”的成功践行者,不仅解决了自治初期的“房荒”问题,还形成了“廉租房—廉价组屋—改善型组屋—私人住宅” 的阶梯式供应体系,住房自有率更高达90.9%,成为世界上拥屋率最高的国家之一。短短半个世纪,新加坡如何从“贫民窟”华丽转身为解决国民住房问题的“全球典范”?新加坡又能为我国住房制度改革提供怎样的借鉴经验?


前言

1819年1月28日,莱佛士爵士登陆新加坡,并于1824年和当时占据新加坡的荷兰人签订了《英荷协定》,自此开始了英国对新加坡长达一个多世纪的殖民统治。1941年二战期间,新加坡被日本占领并成为昭南岛,1945年日本战败后,新加坡重回英国统治,直至1959年,新加坡才取得自治并由李光耀执政。但此时的新加坡并无独立生存能力,故在1963年正式加入马来西亚联邦。但抱团仅仅两年后,新加坡又被迫脱离马来西亚,于1965年8月9日成为独立国家。

建国后短短30年,新加坡就从第三世界成功跻身第一世界。1959年自治初期,新加坡国内经济一片萧条,人均GDP仅为1309.8新元,失业率高达13.2%,时任总理的李光耀积极推进改革,并在脱离马来西亚后转向出口导向型战略。此后经济在短时间内迅速腾飞,1970年获称“亚洲四小龙”之一,1995年跨入“发达国家”队列,2014年成为全球第四大国际金融中心。GDP从1960年的21.6亿新元增长至2017年的4472.8亿新元,年均增速高达9.8%,人均可支配收入水平从1960年的1312.4新元增至2017年的76863.4新元,年均增速为7.4%;失业率从1959年的13.2%下降至2017年的2.8%,而早在20世纪70年代后期便已降至3%以下,实现充分就业。

新加坡在创造经济增长奇迹的同时,更以其“居者有其屋”的住房制度成为全球典范。作为一个资源极度稀缺的小岛国,新加坡国土总面积仅有719.9平方公里,相当于北京的1/23左右,总人口561.2万,约为北京的1/4,人口密度高达7796人/平方公里,是全球仅次于中国澳门和摩洛哥的高人口密度国家(地区)。在这样一个“人多地少”的国家,住房自有率却高达90.9%,仅次于罗马尼亚的96%,位列世界第二。新加坡也因此被公认为全世界解决住房问题最好的国家之一,人均居住面积从自治之初的不足6平提高至2015年的27.6平;套户比在1985年达到1后一直稳定在1以上;住房自有率在2001年达到历史高点93.1%,此后一直维持在90%左右。

房价合理稳定是新加坡房地产市场的又一大亮点。整体来看,新加坡名义房价在1998-2017年仅上涨了41.1%,同期美、法、英、中国香港上涨了122.5%、160.4%、234.0%和149.2%。分市场来看,一是政府主导的组屋市场,价格十分低廉,多年来房价收入比维持在4-5左右,由于其覆盖率高达82%,大多数新加坡家庭购房压力很小;二是普通开发商提供的私人住宅,房价收入比约为21,远低于中国香港、北京和上海,但由于私宅主要面向18%左右的高收入群体及外国人,实际负担的房价收入比远低于21,故无论是中低收入家庭还是高收入群体购房压力均较小。

早在20世纪五六十年代,新加坡也曾面临严重的“房荒”问题,人均居住面积不足6平米,居住环境极差。时任总理的李光耀面临的首要任务就是解决日趋严重“房荒”问题,其秉持“有恒产者有恒心”的儒家思想,将“居者有其屋”作为新加坡的基本国策之一。短短半个世纪,从满足“低收入家庭—中等收入家庭—高收入家庭”、从满足“基本自住需求—实现产权自有—提升住房质量”,循序渐进,形成“廉租房—廉价组屋—改善型组屋—私人住宅”的阶梯式供应体系,帮助90%以上国民实现了安居梦。新加坡现任总理李显龙自豪宣称:“放眼世界,没有任何一个国家拥有如此全面的公共住屋计划,而新加坡也是全球拥屋率最高的国家之一”。

新加坡如何从“贫民窟”华丽转身为解决国民住房问题的“全球典范”?作为“居者有其屋”的成功践行者,新加坡又能为我国住房制度改革提供怎样的借鉴经验?本文回顾了新加坡自治以来住房制度的演变历程,并深入剖析了“居者有其屋”计划成功背后的四大制度基础,旨在为我国当前的住房制度改革总结经验。

新加坡住房制度的四大支柱


2.1  土地制度:国有为主,无土地财政

新加坡现行的土地制度受英国影响较大,很多规则和制度是以殖民期间英国的法律和惯例为基础、结合本国国情修改而来,因此在土地产权、土地登记等方面与英联邦其他国家大致相似,如中国香港等。

2.1.1  强制征地、低价补偿,土地以国有为主

新加坡近九成土地为国家所有,政府强势主导土地市场。新加坡土地所有权主要分为国有、公有和私有三种,其中国有和公有土地均归国家所有,合计占比87%,私有土地仅占13%。国有土地由土地管理局(The Singapore Land Authority,简称“SLA”)直接管理,占比约59%;公有土地由半官方机构负责管理,如市区重建局(Urban Redevelopment Authority,简称“URA”)、HDB、交通局、裕廊工业集团、民航局等,占比约29%;其余土地均为私人所有。国有主导的土地产权制度使得政府在土地规划、利用与经营上拥有绝对话语权。

两权分离,招标和拍卖是土地出让的主要方式。除少量自由保有(少数富裕家庭和原住民持有)和永久产权(极少数个人持有)土地外,新加坡土地的所有权归国家所有,使用权可转让。由于住宅用地极其有限,仅占国土面积的14%,占城市建设用地的18.8%,远低于西雅图(57%)、伦敦(36%)及北京(36%)等城市,新加坡政府主要以招标和拍卖形式转让土地使用权(住宅为99年,工商业60年),并对每一块土地的买卖进行严格审查。

新加坡政府可强制低成本征地。“国家利益优于个人利益、经济发展先于人权保障”的价值定位贯穿新加坡土地征收制度。1966年颁布的《土地征收法》明确规定,当某一土地符合以下条件即可被政府强制收归国有:(1)公共利益需要;(2)经国家发展部部长批准的任何个人、团体或法定机构为公共利益,需要征用为某项工程或事业所用;(3)作为住宅、商业或工业区加以利用。由于“公共利益”范围较广,政府强制征地权很大,这也是新加坡国有土地能够大幅提升的关键,1960年国有土地占比仅为44%,而目前已高达90%。此外,征地补偿成本较低,政府认为“公共基础设施为土地增值带来了大部分升值,应归属国家,故当政府征地用于公共建设时,赔偿额应基于毫无基础设施的原始未开发土地价格”,1988年前被限制在1973年的市价或总统宣布收购之日的市值(两者取其低),此后“市场价值”标准逐渐提高,直至2007年才被确定为征收时的市场价值。考虑到新加坡土地资源极其稀缺的基本国情,提升国有土地占比有利于稀缺土地资源的集约化运作,而低价补偿则保证了政府低成本拿地。

2.1.2  低价转让、优先供给,保障组屋量足价廉

政府以低价将土地转让给HDB,是组屋快速建设、价格低廉的基础。一是保证组屋建设用地充足:新加坡早期的土地征用由HDB负责,可根据组屋建设需要强制征用私有土地,HDB有充足的土地大量建设组屋;征地权后虽收至SLA,但HDB仍可从SLA购买大量公共建设用地;二是低地价保障组屋低售价:《土地征用法》将土地征收补偿款固定在1973年11月13日的标准,并在以后的十几年里保持不变,故政府可以远低于市价的成本获得土地,大大降低了组屋建造的成本,保证了HDB可以远低于私人住宅的价格出售组屋,满足更多中低收入家庭住房需求。

2.1.3  政府与土地的关系:不依赖土地财政

新加坡没有土地财政,土地出让金在政府财政收入中占比较低。2017年,新加坡土地出让金在政府总财政收入中占比约为12%,若加上房地产相关税收,合计仅为21%。同样是实施土地公有制的中国香港和内地,土地出让金在政府财政收入中占比极高:2017年中国内地地方政府52%的财政收入来自于卖地和房地产相关税;中国香港为27%。

两大因素是主因:一是不能依赖土地财政:土地资源极为稀缺,依靠土地财政不可持续;二是无需依赖土地财政:政府财政收支平衡,资金缺口小。

时间:2018-09-29

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